George Tooker (1920-2011) - Government Bureau - 1956

Cum grano salis: SCIA 2 e il buon senso nel cambiamento

di Paola Consonni e Giuseppe Aquino

Sappiamo che uno degli aspetti che ci intimorisce maggiormente nei rapporti con la Pubblica Amministrazione è la consapevolezza di dover possedere una straordinaria abilità di destreggiamento per orientarsi nei meandri della Burocrazia.

Le molteplici informazioni, spesso discordi o parziali, presenti sui siti istituzionali delle amministrazioni, ci stordiscono e ci scoraggiano ancora prima di iniziare il nostro percorso procedimentale.

La soluzione alla quale molti di noi approdano, dopo aver consultato le pagine web dell’ufficio interessato, è quella di rinunciare alla presentazione dell’istanza in via autonoma e di rivolgersi ad un professionista per affidargli il compito di assolvere tutti gli adempimenti che abbiamo intravisto ma non abbiamo capito.

Eppure, con il D.lgs. 222/2016, c.d. “SCIA 2”, uno spiraglio di luce sembrerebbe comparire all’orizzonte.

Una delle grandi novità introdotte dal secondo Decreto Madia è proprio la previsione, in capo alle Amministrazioni procedenti, di fornire una consulenza gratuita a chi ne faccia richiesta.

L’ art. 3 comma 1 del D.lgs. 222/2016 prevede infatti che “Le amministrazioni procedenti forniscono gratuitamente la necessaria attività di consulenza funzionale all'istruttoria agli interessati in relazione alle attività elencate nella tabella A, fatto salvo il pagamento dei soli diritti di segreteria previsti dalla legge”.

In altre parole, con la consulenza funzionale all’istruttoria, si prevede che le Amministrazioni procedenti forniscano un’attività di consulenza, su richiesta degli interessati, per tutte le attività economiche in materia di commercio, edilizia ed ambiente (è possibile consultare l’elenco completo delle attività classificate nella tabella A al seguente link: http://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2016/11/26/16G00237/sg).

La disposizione normativa precisa che la consulenza è prestata gratuitamente, salvo il pagamento dei soli diritti di segreteria previsti dalla legge.

Si ricorda che le Regioni per prime hanno saputo cogliere l’enorme potenzialità di questa norma.

Infatti, nello schema di decreto predisposto dal Governo e sottoposto all’esame delle Commissioni parlamentari e della Conferenza delle Regioni e Province autonome veniva utilizzata la differente espressione di “consulenza preistruttoria” e il relativo ambito di applicazione era circoscritto alla sola materia edilizia. Su iniziativa delle Regioni, che su tale punto hanno condizionato il raggiungimento dell’intesa sul testo del decreto in sede di Conferenza Unificata, la portata applicativa della previsione è stata estesa a tutti i settori (si veda il documento approvato in sede di Conferenza delle Regioni e Province autonome il 29 settembre 2016 accessibile alla seguente pagina web:

http://www.regioni.it/download/conferenze/478533/).

Possiamo dire addio alle costose consulenze degli studi professionali?

Sulla base della disposizione appena illustrata, potremmo rivolgerci direttamente al Comune o alla Pubblica Amministrazione competente al fine di ottenere un supporto nella presentazione di un’istanza.

Questo significa che potremmo preventivamente chiedere al Comune un’interpretazione delle norme vigenti, in modo da capire chiaramente come e cosa presentare per poter iniziare la nostra attività, senza incorrere in chiusure negative o successivi intoppi. Una volta ottenuta la risposta dagli uffici preposti, dovremmo poter presentare la SCIA e avviare la nostra attività senza temere che i lavori vengano inibiti.

A ciò si aggiunge che ai sensi dell’art. 12 del D.lgs. 33/2013, c.d. Decreto Trasparenza, “le pubbliche amministrazioni pubblicano sui propri siti istituzionali i riferimenti normativi con i relativi link alle norme di legge statale pubblicate nella banca dati «Normattiva» che ne regolano l'istituzione, l'organizzazione e l'attività. Sono altresì pubblicati le direttive, le circolari, i programmi e le istruzioni emanati dall'amministrazione e ogni atto, previsto dalla legge o comunque adottato, che dispone in generale sulla organizzazione, sulle funzioni, sugli obiettivi, sui procedimenti ovvero nei quali si determina l'interpretazione di norme giuridiche che le riguardano o si dettano disposizioni per l'applicazione di esse”.

Sulla base di tale disposizione le Pubbliche Amministrazioni sono tenute a rendere pubblici non solo tutti i riferimenti normativi che si trovano ad applicare nelle loro diverse funzioni ed attività ma anche ogni atto in cui si determina l'interpretazione e l’applicazione delle norme.

Dal momento che quest’ultime si prestano a molteplici chiavi di lettura, la Pubblica Amministrazione ha l’obbligo di indicare qual è l’interpretazione che ha deciso di seguire, in modo che essa possa essere chiara e uguale per tutti, nel rispetto della trasparenza e della par condicio.

Anche se, tanto le previsioni del Decreto Trasparenza quanto l’articolo sulla consulenza gratuita stanno passando in sordina, la linea tracciata dal legislatore va in una precisa direzione; entrambe le disposizioni hanno una portata innovativa rilevante: consentire all’utente di districarsi autonomamente tra gli intrecci della burocrazia.

L’obbligo in capo alle PA di prestare una consulenza pre-istruttoria obbligatoria genera però una serie di molteplici domande alle quali si può solo cercare di fornire una prima e superficiale risposta a caldo, vista la novità introdotta.

Qual è il termine entro cui le Amministrazioni devono adeguarsi alle disposizioni del D.lgs. 222/2016? Le PA hanno tempo fino al 30 Giugno del 2017 per essere pienamente conformi alle prescrizioni citate.

Un simile obbligo in materia di consulenza è già previsto dalla normativa? L’articolo 16 della Legge 241 del 1990 riguarda l’attività consultiva ed in particolare ci dice che “Gli organi consultivi delle pubbliche amministrazioni sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro venti giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora siano richiesti di pareri facoltativi, sono tenuti a dare immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine entro il quale il parere sarà reso, che comunque non può superare i venti giorni dal ricevimento della richiesta.” (comma 1) In questo caso la consulenza sembra essere legata all’istruttoria ed all’interno del procedimento, quindi durante o dopo la presentazione dell’istanza. I pareri indicati non sembrano essere riferiti alle modalità di presentazione dell’istanza ma riguardano principalmente i cosiddetti atti di assenso preventivi, riferiti principalmente agli adempimenti in materia di edilizia. Anche la normativa legata al SUAP (Sportello Unico per le Attività Produttive) e all’URP (Ufficio Relazioni per il Pubblico) fa riferimento a qualcosa di simile alla consulenza e all’informazione ma questa funzione  riguarda principalmente l’iter del procedimento, lo stato attuale dell’istanza presentata e l’accesso agli atti.

Ad una prima, e sommaria, analisi sembra quindi che la consulenza pre-istruttoria sia stata esplicitamente prevista solo con il D.lgs. 222/2016.

Le Amministrazioni fornivano, e forniscono, comunque una sorta di consulenza pre-istruttoria? E’ difficile rispondere a questa domanda dal momento che, non essendo stato previsto dalla normativa anteriore al Decreto SCIA 2, si tratta di una prassi che per definizione è tipica e varia in ciascuna Amministrazione/Organizzazione. Per rispondere quindi alla domanda iniziale: sicuramente sì ma questo non si applica a tutte le PA e comunque non è/era una pratica istituzionalizzata ma solo una prassi di buon senso.

Il D.lgs. 222/2016 riconosce quindi un vero e proprio nuovo diritto ai cittadini e agli utenti in generale.

Scompariranno le figure degli intermediari? Sicuramente no e per una serie di diversi motivi. Innanzitutto le Pubbliche Amministrazioni dovranno prima conformarsi de facto alle nuove prescrizioni normative e offrire questo nuovo “servizio”. Nello scenario attuale, fatto di tagli alle risorse (umane in primis, tecnologiche e finanziarie) e di un aumento del carico di lavoro per ogni singolo dipendente, potrebbe risultare estremamente difficile e oneroso per le Amministrazioni fornire anche questa consulenza pre-istruttoria in una modalità maggiormente strutturata rispetto alla prassi attuale.  Inoltre per determinate pratiche sarà sempre necessario un professionista: basti pensare agli adempimenti edilizi per i quali è prevista obbligatoriamente la figura di un tecnico per il progetto e la relazione di asseverazione.

Infine, se da una parte è indubbiamente necessario rendere l’utente autonomo nel presentare una pratica, dall’altra parte in una società complessa come la nostra, caratterizzata dalla divisione del lavoro e dalla specializzazione dei ruoli, potrebbe essere più efficace ed efficiente (soprattutto in termini di rischio e tempo speso) incaricare un esperto che presenti e segua l’iter dell’istanza per conto dell’interessato.

Le Amministrazioni saranno in grado di adeguarsi a quanto previsto dalla nuova normativa? Anche in questo caso, appare difficile rispondere alla domanda. Difficilmente nel breve e medio periodo le Pubbliche Amministrazioni saranno in grado di offrire, in una modalità strutturata, la consulenza pre-istruttoria.

Le previsioni del D.lgs. 222/2016 si configurano come un intervento top-down che non considera adeguatamente il contesto d’implementazione e il grado di coinvolgimento dei principali stakeholders, ovvero le Pubbliche Amministrazioni Locali (SUAP in primis) ma anche gli stessi utenti. Senza un adeguato stanziamento di maggiori risorse e un vero e proprio cambiamento organizzativo e culturale, non si può pretendere che gli Enti Locali, in perenne crisi e con elevate carenze sotto molteplici punti di vista, possano fornire con solo le proprie forze quanto prescritto dalla normativa.

Inoltre la richiesta della consulenza pre-istruttoria deve partire dagli utenti, consapevoli ed informati del proprio nuovo diritto, che ne devono fare richiesta alle Amministrazioni interessate.

Senza la piena consapevolezza di queste due classi di attori, la consulenza pre-istruttoria rischia di rimanere un bellissimo concetto disapplicato.

Il cambiamento non si attua solo mettendolo nero su bianco all’interno della normativa ma deriva principalmente dall’azione quotidiana dei “burocrati di strada” (street level bureaucrats) che sono quotidianamente a contatto con gli utenti e che forniscono, al meglio delle loro possibilità, le informazioni necessarie e i servizi, previsti dalle varie leggi, richiesti dagli utenti, mettendo in campo anche prassi di buon senso non richieste e non contemplate.

L’auspicio quindi è che il D.lgs. 222/2016 e la consulenza pre-istruttoria non rimangano solo una prescrizione obbligatoria scarsamente attuata dalle Pubbliche Amministrazioni, ma che da una parte le Istituzioni Governative (sia nazionali che regionali) garantiscano gli strumenti e le risorse necessarie affinchè gli Enti Locali siano veramente in grado di fornire in modalità strutturata questo servizio agli utenti; dall’altra parte che siano gli stessi stakeholders, PA ed utenti informati e consapevoli di questa nuova prescrizione normativa, a mettere in moto il meccanismo virtuoso affinchè l’intervento possa essere trasposto efficacemente dalla “carta” alla realtà quotidiana.

Per ottenere un’effettiva e diffusa attuazione delle novità qui considerate, sarà quindi sicuramente necessario un lungo cammino, soprattutto se consideriamo la frammentarietà e la disomogeneità che caratterizza le nostre realtà locali.

E’ importante tenere alta l’attenzione affinchè queste disposizioni non rimangano soltanto sulla carta ma ricordiamoci anche di esigere il rispetto dei nostri nuovi diritti cum grano salis, perché all’Amministrazione spetta la sfida più difficile: rivedere la propria organizzazione per offrire e garantire questi nuovi servizi.