George Tooker (1920-2011) - Government Bureau - 1956

Decreti SCIA 1 e SCIA 2, una riforma silente?

di Giuseppe Aquino e Paola Consonni

Da quasi due anni i media parlano spesso di riforma della Pubblica Amministrazione, facendo però riferimento alla riforma del pubblico impiego le cui “fondamenta” sono state gettate dalla Legge 124/2015 recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, meglio nota come “Legge Madia” pubblicata in gazzetta ufficiale il 13 Agosto 2015.

Nonostante la riforma debba essere ancora completamente attuata, il dibattito sulla PA è stato quasi completamente monopolizzato dai vari argomenti riguardanti il pubblico impiego: dallo sblocco dei contratti ai “furbetti del cartellino”, dai nuovi assetti giuslavoristi alla stabilizzazione dei precari.

Sono quindi passate sotto silenzio quasi totale due riforme altrettanto importanti, ma conosciute principalmente dai tecnici e dagli addetti ai lavori:  Il DLGS 126/2016 (SCIA 1) e il DLGS 222/2016 (SCIA 2).

Il Decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 126, “Attuazione della delega in materia di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), a norma dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124”, è composto da soli 4 articoli che però introducono importanti principi con un impatto elevato soprattutto per le imprese e le attività produttive.

L’articolo 1 comma 1 individua l’ambito di applicazione: “il presente decreto reca la disciplina generale applicabile ai procedimenti relativi alle attività private non soggette ad autorizzazione espressa e soggette a segnalazione certificata di inizio di attività”, mentre il comma 2 stabilisce che “con successivi decreti legislativi sono individuate le attività oggetto di procedimento di mera comunicazione o segnalazione certificata di inizio di attività (di seguito «SCIA») od oggetto di silenzio assenso, nonché quelle per le quali è necessario il titolo espresso. Allo scopo di garantire certezza sui regimi applicabili alle attività private e di salvaguardare la libertà di iniziativa economica, le attività private non espressamente individuate ai sensi dei medesimi decreti o specificamente oggetto di disciplina da parte della normativa europea, statale e regionale, sono libere.”

L’articolo 2 comma 1 stabilisce invece che “le amministrazioni statali adottano moduli unificati e standardizzati che definiscono esaustivamente, per tipologia di procedimento, i contenuti tipici e la relativa organizzazione dei dati delle istanze, delle segnalazioni e delle comunicazioni nonché della documentazione da allegare.” Inoltre ai sensi del comma 3,“se i Comuni non provvedono alla pubblicazione, è prevista l’attivazione di un potere sostitutivo da parte della Regione o, in caso d’inerzia della Regione, da parte dello Stato . Ai sensi del comma 5 invece, “la mancata pubblicazione dei moduli e delle informazioni indicate sopra costituisce illecito disciplinare punibile con la sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da tre giorni a sei mesi” (FONTE)

L’articolo 3 invece introduce delle modifiche, altrettanto importanti, riguardanti la Legge 241/1990, mentre l’articolo 4 riguarda le disposizioni transitorie e di attuazione.

Per non entrare troppo nei tecnicismi e nei dettagli, che potrebbero invece far parte di un articolo a se stante, vorremmo concentrarci sulle importanti novità introdotte dagli articoli 1 e 2 del DLGS 126/2016.

Gli scettici però potrebbero sollevare due obiezioni.

La prima obiezione riguarda la norma stessa: la legge prevede questo, ma se poi la Pubblica Amministrazione non la applica siamo punto e a capo! L’osservazione è assolutamente legittima, in uno stato di diritto la legge dovrebbe teoricamente essere applicata. La teoria però è diversa dalla pratica, se la legge viene disapplicata (per ignoranza, ignavia, malafede, altre cause) bisogna semplicemente far presente tutti i riferimenti normativi e pretendere che vengano applicati. Se non funziona, come già spiegato in altri articoli, bisogna risalire la gerarchia e la catena alimentare: se un funzionario di un ufficio non applica la normativa, gli si farà presente la questione; se non ascolta si passa al responsabile dell’ufficio, dirigente di settore, segretario comunale, assessore di riferimento, sindaco, livelli regionali e nazionali (come tra l’altro indicato dall’articolo 2). Se tutti facessimo così, il sistema cambierebbe in poco tempo e le “brutte prassi” si ridurrebbero notevolmente. Siamo noi i “watchdog” della Pubblica Amministrazione (policy e politics), non possiamo pretendere di vivere in un mondo ideale se non ci diamo da fare per renderlo tale!

Mentre la seconda obiezione riguarda la formulazione degli articoli: l’articolo 1 del decreto SCIA1 prescrive principalmente alcune modifiche che dovranno essere attuate con successivi decreti legislativi.

Sembra quasi una citazione gattopardesca: prevedo delle modifiche che devono però essere individuate nello specifico e attuate successivamente. Ma quando verrà fatto?

Il successivo Decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222 risponde in parte a quest’ultima osservazione e introduce principalmente 3 importanti novità all’interno dei suoi 6 articoli:

1.  Individua precisi regimi amministrativi associati a delle attività ben definite e delineate nell’allegato “Tabella A”
2. Introduce importanti modifiche al Testo Unico in Materia di Edilizia (TUE, DPR 380/2001) volte alla semplificazione di alcuni regimi amministrativi
3. Prevede, entro il 9 febbraio 2017, l’adozione tramite decreto di un glossario unico “che contiene l'elenco delle principali opere edilizie, con l'individuazione della categoria di intervento a cui le stesse appartengono e del conseguente regime giuridico a cui sono sottoposte”.

Per le attività private, il decreto SCIA 2 individua sostanzialmente quattro macro regimi amministrativi, caratterizzati da diverse sfaccettature, nei quali possono ricadere le diverse attività:

1. Interventi Liberi - L’attività può essere avviata e l’utente non deve presentare nessuna istanza.
2. Comunicazione - L’attività può essere avviata ma l’utente deve darne prima comunicazione all’Amministrazione Competente.
3. Segnalazione Certificata Inizio Attività (SCIA) - L’attività può essere avviata immediatamente dalla presentazione della SCIA. “Entro 60 giorni (o 30 nel caso dell’edilizia) l’amministrazione effettua i controlli sulla sussistenza dei requisiti e dei presupposti richiesti per lo svolgimento dell’attività. Qualora venga accertata la carenza di tali requisiti, l’amministrazione può vietare la prosecuzione dell’attività o richiedere all’interessato di conformare l’attività alla normativa vigente.” La SCIA inoltre può essere Condizionata “all’acquisizione di autorizzazioni, atti di assenso comunque denominati, l’interessato presenta la relativa istanza allo Sportello unico, contestualmente alla SCIA. Entro 5 giorni è convocata la Conferenza di servizi. L’avvio delle attività è subordinato al rilascio delle autorizzazioni, che viene comunicato dallo Sportello unico all’interessato.”  (FONTE)
4. Autorizzazione - Per avviare l’attività è prima necessario un provvedimento da parte dell’Amministrazione competente. Nella maggior parte dei casi è indicato il silenzio-assenso, se entro 90 giorni l’Amministrazione non si pronuncia espressamente, l’attività può essere avviata. In casi residuali (ad esempio per il Permesso di Costruire in Sanatoria) deve esserci il provvedimento espresso altrimenti si considera il silenzio-diniego.

L’allegato Tabella A collega questi quattro macro-regimi con le specifiche attività. Ad esempio, sono attività soggette ad Autorizzazione con silenzio-assenso ai sensi dell’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001 (Permesso di Costruire) gli interventi riguardanti:

• Nuova Costruzione di Manufatto Edilizio
• Ampliamento Fuori Sagoma
• Urbanizzazione primaria e secondaria
• Realizzazione di infrastrutture e impianti
• Torri e tralicci
• Manufatti Leggeri utilizzati come abitazione o luogo di lavoro o magazzini o depositi
• Realizzazione di Pertinenze - comportano la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell'edificio principale
• Depositi o Impianti all'aperto
• Nuova Costruzione (clausola residuale)
• Ristrutturazione Urbanistica
• Varianti in corso d'opera a permessi di costruire che presentano i caratteri delle variazioni essenziali
• Varianti a permessi di costruire comportanti modifica della sagoma nel centro storico
• Mutamento di destinazione d'uso avente rilevanza urbanistica

Da una parte può sembrare ai non esperti un intervento sensato, di “buon senso” appunto; dall’altra invece queste modifiche rappresentano una vera e propria “piccola rivoluzione copernicana” all’interno del diritto amministrativo dal momento che permettono di superare la discrezionalità tecnica, collegando un preciso regime amministrativo ad ogni singola attività oltre ad individuare con precisione i casi di silenzio-assenso e di silenzio-diniego.

Le principali modifiche al TUE riguardano invece diversi procedimenti

1. Vengono eliminate la Comunicazione di Inizio Lavori (CIL) e la Dichiarazione di Inizio Attività (DIA)
2. Vengono individuati espressamente gli interventi che richiedono la presentazione della segnalazione certificata di inizio attività (la precedente disciplina prevedeva infatti per la SCIA una clausola residuale)
3. La Comunicazione Asseverata di Inizio Lavori CILA diventa il titolo abilitativo “residuale”
4. Il certificato di agibilità viene sostituito da una SCIA
5. Viene eliminato il parere dell’ASL (c.d. parere igienico-sanitario): la conformità del progetto alle norme igienico-sanitarie viene sempre asseverata dal tecnico.

Al momento non risulta che sia stato adottato tramite decreto nessun glossario unico.

Per quanto riguarda la questione della modulistica unificata, verrà approfondita in un articolo futuro.

Le Regioni e i Comuni dovranno adeguarsi alle disposizioni contenute nel decreto SCIA 2 entro il termine del 30 Giugno di quest'anno. Fino a tale data possiamo considerarci in un periodo di transizione, avendo la possibilità di utilizzare in alternativa il vecchio regime normativo e quello di nuova previsione.

Ovviamente sui Decreti SCIA 1 e SCIA 2 c’è molto da scrivere, lo scopo di questo articolo è solamente informativo e per questo motivo non ci siamo addentrati troppi nei dettagli.

Abbiamo invece scelto di illustrare le principali modifiche, ed i possibili impatti, derivanti da questi due importanti interventi legislativi che si configurano come una vera e propria riforma ma silente vista la scarsa attenzione dai non “addetti ai lavori”.

Segnaliamo inoltre l’ottima guida in materia predisposta dal Ministero per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione.